COMUNICACIÓN N° 608-CM-08
DESCRIPCION SINTETICA: COMUNICAR AL HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN ARGENTINA LA NECESIDAD DE GENERAR NORMATIVA SOBRE TERRENOS ABANDONADOS.
ANTECEDENTES
Código Civil de la República Argentina, artículo 2342.
Código Civil de la República Argentina, artículo 2344: Son bienes municipales los que el Estado o los Estados han puesto bajo el dominio de las municipalidades. Son enajenables en el modo y forma que las leyes especiales los prescriban.
FUNDAMENTOS
La dificultad en que se encuentra el Estado Municipal ante la necesidad de consolidar la trama urbana y dar respuesta a la demanda habitacional, debido a la cantidad de inmuebles abandonados por su titulares.
La ciudad de San Carlos de Bariloche se encuentra ubicada sobre la margen sur del lago Nahuel Huapi, en la zona Andina de la Provincia de Río Negro, a no más de 150 km del límite con Chile. Se extiende desde el río Ñirihuau al Este hasta la península de Llao Llao al Oeste. Esto hace que su extensión sea de 45 km y su mayor ancho sea de 9 km que se da a la altura del km 17 de la Avenida Bustillo.
La superficie total es de 24.000 hectáreas aproximadamente. El 30% es montañoso con pendientes de 25º a 37º y altitudes de 900 a 1700 SNM. El 70% restante está compuesto por valles y colinas. Esto hace que la tierra destinada y apta para habitar sea reducida.
Fundada en el año 1901 los primeros fraccionamientos y loteos datan de los años 1930. Muchos de estos lotes fueron adquiridos por diversos propietarios que luego hicieron abandono de los mismos; un gran porcentaje de estos titulares registrales son empresas inexistentes en la actualidad o persona ya fallecidas cuyos herederos no realizaron reclamo alguno de los mismos. Es así que encontramos enormes extensiones de tierra ociosa, en situación de falta de pago de obligaciones tributarias y de servicios retribuidos, vacíos de cualquier tipo de construcciones sin cercado y baldíos.
Esta situación de lote abandonado conlleva graves daños al conjunto de la sociedad:
a) Son lotes que no pagan impuestos ni servicios.
b) Debido a su abandono (crecimiento de malezas), se encuentran propicios a la proliferación de basurales, plagas y pasibles de actos de inseguridad.
c) Imposibilidad de consolidación de la trama del tejido urbano: estos lotes abandonados se encuentran insertos en medio de loteos ya habitados.
d) Pasibles de ocupaciones irregulares y sin planificación.
e) Pasibles de actos de ventas ilegales por especuladores inescrupulosos.
La finalidad de lograr esta normativa consiste en promover la consolidación del tejido urbano y el desarrollo local del territorio.
El propósito es dotar a la administración local de un conjunto de recursos y capacidades orientadas a abordar la gestión de una política integral de suelos en el ámbito territorial local.
Es uno de los deberes del Estado la generación de políticas que aborden globalmente la problemática de acceso al suelo, contando con herramientas que faciliten por un lado la planificación de ocupación del territorio de manera ordenada e inclusiva, que contemple las variables sociales, ambientales y económicas y permita el desarrollo integral de la ciudad.
Se torna imprescindible entonces, un accionar sobre todos los lotes de la trama urbana que se encuentran libres de ocupación y en estado de abandono y definir, una vez incorporados al patrimonio municipal, los usos más apropiados de acuerdo a la planificación integral de la ciudad.
PARTICULARIDAD DE LA SITUACION A NIVEL SOCIAL
La población de Bariloche es de 112.000 habitantes según el censo de 2001.
Está conformada, además de los nativos, por diferentes corrientes migratorias e inmigratorias.
Los hogares correspondientes a la localidad suman un total de 25.876 y conforman el 17,5% de los hogares de la provincia de Río Negro, la población total de 112.000 habitantes. Según datos del último censo, cerca del 70% de la viviendas son propias y el resto alquiler. 9.310 viviendas se encontrarían en estado deficitario (viviendas irrecuperables, recuperables y con hacinamiento) y encontrándose un déficit estimado de nuevas viviendas de 5450 (datos extraídos de Documento de Trabajo La variable vivienda en el marco de la Agenda XXI. Universidad Nacional del Comahue, abril 2006).
Dentro de este marco, el crecimiento desmedido de la población, ha generado varios problemas que se agravan con el correr del tiempo y han estallado en la actualidad:
· Barrios de sectores populares antiguos, como Arrayanes, Eva Perón, Mutisias, etc., han tenido en los últimos años y debido al crecimiento vegetativo de la población, una sobreocupación de casi el 50%. Es decir que en cada lote se asientan dos o más familias.
Considerando que esos lotes fueron creados como de interés social, de no más de 300 m2 en general, en algunos casos sin servicios como cloacas, genera a su vez otra problemática, donde se suman condiciones de precariedad, promiscuidad, hacinamiento, etc.
· Ocupaciones en sectores de alto riesgo ambiental (proclives a inundaciones o derrumbes): zonas de bardas, cuenca de ríos, canteras; en los últimos años se produjeron derrumbes con riesgo de vida de la población allí asentada realizándose evacuaciones de emergencia.
· Ocupaciones en sectores destinados a equipamiento comunitario (escuelas, gimnasios, etc.).
· Ocupaciones informales sobre lotes de dominio privado.
Bariloche, por sus características naturales, es un punto de atracción para inversionistas fundamentalmente extranjeros; esta realidad ha presionado sobre el mercado inmobiliario sobrevaluando la tierra que en estos momentos se cotiza en dólares. Asimismo, el valor de los alquileres acompaña esta dinámica del mercado, encontrándose valores que exceden ampliamente la capacidad de pago de los ingresos medios.
Ante esta realidad, es necesaria la intervención del Estado para dar respuesta a estos sectores (clase media, media pauperizada y pobres estructurales) excluidos de la posibilidad de acceso a la tierra.
Consideramos también que esta intervención del Estado debe propender a la integración social y urbana, pensando en la continuidad de la ocupación del ejido integrado al resto de la ciudad.
Teniendo en cuenta la falta de tierras aptas para la habitabilidad, es que es necesario ampliar las posibilidades de ocupación del territorio en sectores que contemplen estas posibilidades, que se encuentren cercanas a los servicios de infraestructura y donde se puedan realizar obras que permitan consolidar una urbanización acorde a las necesidades de la población.
Con estas medidas, además de dar respuesta a las necesidades de un gran sector de la población, producirá una descompresión dentro del mercado inmobiliario que es quien hoy determina el valor de la tierra. Es decir, bajará gran parte de la demanda que hoy presiona sobre el mercado. Es razonable esperar entonces una baja en el precio de la tierra. Siendo el Estado un actor importante, actuará en forma directa sobre el valor inmobiliario y por otro lado definirá políticas claras en cuanto a la planificación y desarrollo del territorio.
De esta manera, como ya se mencionara, el gobierno local adquiere una relevancia significativa en la toma de decisiones, en la aplicación de políticas e instrumentos que recojan esta complejidad, requiriendo de la participación protagónica de los actores sociales pertinentes, como así también de un marco jurídico-normativo y de un sistema de información adecuados.
Sobre la situación jurídica de lotes virtualmente abandonados existe una gran confusión.
Es común escuchar que cuando un lote no paga los impuestos por determinada cantidad de años, o cuando no se conoce al propietario pasa a ser de propiedad fiscal.
También se afirma que cuando alguien paga la deuda de tasa e impuestos que el lote tiene, se transforma en propietario del mismo.
En nuestro derecho esto no es así, y en nuestra ciudad, esta situación es particularmente importante, ya que existe un elevado número de inmuebles que se encuentran virtualmente abandonados.
La causa que podemos observar del abandono es que muchos inmuebles se han adquirido en los años 50 y 60 con el auge del turismo en Bariloche y las familias que podían ahorrar en aquellos tiempos no compraban divisas, sino que se afirmaba que la mejor inversión era ahorrar en ladrillos.
Esto llevó a que muchos adquieran lotes en Bariloche, sin siquiera conocer su ubicación real, sino que los compraban mediante fotos y planos en empresas inmobiliarias de las grandes ciudades. Así, compraron, pagaron en cuotas y finalmente escrituraron sin que jamás hayan venido a Bariloche a conocer el inmueble que adquirieron.
Por su parte las empresas inmobiliarias cuando llegaron a un porcentaje alto de venta de los lotes que tenían, simplemente cerraron sus puertas, porque no era rentable mantener la estructura comercial, para esos pocos lotes que le quedaban.
Para comprender cabalmente el tratamiento que nuestro derecho otorga al tema del abandono es importante citar el fallo de la Cámara Nacional Federal en lo Civil y Comercial, publicado en JA 1953-I-223, Nro. 14772 que dice:
1. En nuestro sistema jurídico es inadmisible la tesis de que el simple abandono de un inmueble por su propietario importa que la propiedad sea adquirida por el Estado (Cod. Civ. Art. 2342 inc 3). La vacancia, según el Código Civil, supone un abandono calificado, un acto de renuncia a la propiedad, el Estado puede poseer como los particulares, pero no adquiere el dominio ministerio legis e instantáneamente.
2. Bienes mostrencos son los muebles o semovientes que no tienen dueños conocidos; vacantes son los inmuebles en esa misma situación. En el caso, el inmueble cuyo dominio la Municipalidad pretende, no es vacante porque resulta haberse adquirido por una persona determinada, mediante escritura pública y tradición e inscripto en el Registro de la Propiedad, sin estar acreditado que haya abandonado el inmueble.
3. Hay dos clases de abandono del derecho de propiedad: el expreso, consistente en el desprendimiento voluntario hecho por el propietario, deshaciéndose de los derechos de tal con voluntad de perderlos; el tácito, presumido por la ley en determinadas circunstancias y que constituye el fundamento de la prescripción adquisitiva.
4. Para considerar que una cosa ha sido abandonada por el propietario, se requiere no sólo la pérdida del elemento material de posesión, sino también el elemento moral (Lidia Calegari de Grosso, Usucapión, Ed. Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2006, pag. 30, 31).
Para completar el encuadre jurídico de esta situación, corresponde citar los siguientes artículos:
Art. 2342 inc. 3 Son bienes privados del Estado general o de los estados particulares: Inc. 3. Los bienes vacantes o mostrencos, y los de las personas que mueren sin tener herederos, según las disposiciones de esta Código.
Art. 2607, que habla de la extinción del dominio y dice: Se pierde también desde que se abandone la cosa, aunque otro aún no se la hubiese apropiado. Mientras que otro no se apropie de la cosa abandonada, es libre el que fue dueño de ella, de arrepentirse del abandono y adquirir de nuevo el dominio.
Por su parte, a fin de poder acreditar la existencia de un abandono calificado que permita considerar el bien como vacante y en consecuencia adquirir el dominio por parte del Estado, corresponde citar:
Art. 918. La expresión tácita de voluntad resulta de aquellos actos, por los cuales se puede conocer con certidumbre la existencia de la voluntad, en los casos en que no se exija una expresión positiva, o cuando no haya una protesta o declaración expresa contraria.
Art. 919. El silencio opuesto a actos, o a una interrogación, no es considerada como una manifestación de voluntad, conforme al acto o a la interrogación, sino en los casos en que haya una obligación de explicarse por la ley o por las relaciones de familia, o a causa de una relación entre el silencio actual y las declaraciones precedentes.
Ante esta situación jurídica, el Estado puede asumir dos posturas:
a. Iniciar las ejecuciones fiscales por las deudas de tasas e impuestos y llevarlos a pública subasta. Esto tiene el inconveniente de prestarse a la concentración de la tierra urbana en pocas manos, ya que por tratarse de un remate, es muy posible que el lote termine vendiéndose a un precio muy inferior a su valor venal y accedan a su propiedad muy pocas personas con recursos e información.
b. Proponer una reforma al Código Civil que establezca un mecanismo para que de manera simple pueda acreditarse el abandono calificado.
De esta manera, el estado Municipal podrá adquirir el dominio de los inmuebles abandonados y volcarlos, ellos mismos o el producido de ellos, a la resolución del problema del déficit habitacional.
Nosotros optamos por esta segunda opción y este es el sentido de la presente Comunicación.
AUTORES: Concejo Municipal de San Carlos de Bariloche.
COLABORADORES: Departamento Ejecutivo: Presidente del Concejo a/c Intendencia Municipal, Lic. Ángel Darío Barriga; Secretario de Obras y Servicios Públicos, Arq. Carlos Alfredo Valeri; Secretario de Gobierno, Sr. Adolfo Fourés; Subsecretaría de Planeamiento y Director de Tierras, Dr. Jorge Paolinelli.
El proyecto original Nº 073/08, con las modificaciones introducidas, fue aprobado en la sesión del día 19 de junio de 2008, según consta en el Acta Nº 905/08. Por ello, en ejercicio de las atribuciones que le otorga el Art. 38 de la Carta Orgánica Municipal,
EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN CARLOS DE BARILOCHE
SANCIONA CON CARÁCTER DE
COMUNICACION
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Art. 1°) |
Se comunica al Honorable Congreso de la Nación la necesidad de generar normativas que permitan a las municipalidades adquirir el dominio de los inmuebles ubicados dentro de su ejido abandonados por sus propietarios, conforme se sugiere en el anexo I que forma parte de la presente.
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Art. 2º) |
Remitir copia de la presente a los señores Diputados y Senadores nacionales de la Provincia de Río Negro.
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Art. 3°) |
Comuníquese. Dése a publicidad. Tómese razón. Cumplido, archívese.
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COMUNICACIÓN 608-CM-08
ANEXO I
PROYECTO DE LEY
Art. 1º) Incorpórase como art. 2344 bis del Código Civil, el siguiente:
Art. 2344 bis: Las municipalidades podrán adquirir el dominio de los inmuebles ubicados dentro de su ejido, abandonados por sus propietarios, conforme al siguiente procedimiento:
a) LOTE ABANDONADO: Se considerará tal aquel que:
1. Tenga libre acceso de la vía pública.
2. El fundo se encuentre en condiciones de rusticidad tal, de la que se manifieste de manera absoluta la carencia de tareas culturales.
3. La falta de pago de las tasas municipales e impuesto inmobiliario por todo el período de prescripción previo al momento del acto de la toma de posesión por la autoridad municipal.
b) PROCEDIMIENTO: A los efectos de adquirir el dominio de los inmuebles abandonados, las municipalidades deberán:
1. Labrar las actuaciones administrativas en las que conste:
a) El libre acceso de la vía pública.
b) Las condiciones de rusticidad del fundo.
c) La deuda de tasas e impuestos que gravan el inmueble.
d) La toma de posesión del inmueble, por parte de la Municipalidad.
e) La determinación exacta del inmueble en cuestión, conforme las normas técnicas del catastro.
f) El informe del dominio expedido por el Registro de la Propiedad Inmueble de la jurisdicción que corresponda.
g) La constancia de haber efectuado la intimación a que hace referencia el punto dos de este inciso.
h) Vencidos los plazos, el dictado del acto administrativo que tiene por operado el abandono del inmueble por parte de su dueño, en los términos del art. 2607.
2. La Municipalidad deberá notificar, mediante carta documento o telegrama al domicilio registral del titular del inmueble que se presume abandonado, en los términos y los efectos previstos por los artículos 918 y 919 de este Código, sobre el inicio del procedimiento establecido en este artículo, y lo intimará a regularizar la situación del inmueble en un plazo de treinta días. Si el resultado de la notificación resultare negativa, se publicarán edictos en el mismo sentido en el boletín oficial por tres días y además, se exhibirán en la cartelera de la Municipalidad por un plazo de cinco días. En su caso, se procederá:
a. Si el titular registral notificado, conforme al procedimiento establecido, no se presenta a hacer valer sus derechos sobre el inmueble, se tendrá por operada la adquisición del dominio por parte de la municipalidad, por abandono de su dueño, en los términos del art. 2342 inc.3.
b. Si el propietario se presenta, se deberá requerir el pago de la deuda por las tasas Municipales, con más los gastos en que la municipalidad haya incurrido en el procedimiento previsto en este artículo; e informar a la autoridad provincial correspondiente sobre la deuda que el inmueble tiene; e intimar al cumplimiento de las ordenanzas existentes sobre cercos, veredas y mantenimiento de inmuebles.
3. El acto administrativo que tenga por ocurrida la adquisición del dominio por abandono, se inscribirá en el Registro de la Propiedad Inmueble correspondiente, que suplirá la pertinente escritura traslativa de dominio.
4. Transcurridos dos años desde la inscripción a que se refiere el punto tres de este inciso, se tendrá por consolidado el dominio adquirido por abandono, en cabeza de la Municipalidad, del inmueble en cuestión, sin derecho a reclamo alguno por parte del propietario reticente que abandonó el inmueble.
5. Si antes del transcurso de dos años de la inscripción referida en el punto tres de este inciso, se presenta el propietario y reclama por su derecho, la municipalidad podrá:
a) Devolver el inmueble a su propietario, previo cobro de las deudas que por tasas municipales tuviera el inmueble, a cuyo resultado la actuación prevista en este artículo tendrá los efectos de la interrupción de la prescripción de dichas deudas, incluidas las del impuesto inmobiliario; como así también los gastos en que la administración municipal haya incurrido.
b) Para el caso en que la Municipalidad no pueda proceder a la devolución del inmueble, en virtud del destino dado al mismo, queda expedita para el propietario la vía de la expropiación inversa.
